Einstellungsförderungen subventionieren Neueinstellungen. Beispielsweise durch eine zeitlich befristete – vollumfängliche oder auch nur teilweise – Befreiung von Lohnnebenkosten. © Adobe Stock/REDPIXEL
EcoAustria empfiehlt: Für die Zeit nach den restriktiven Kontaktbeschränkungen sollte die Kurzarbeit zurückgefahren bzw. von günstigeren und effektiveren Instrumenten abgelöst werden.
Das Wirtschaftsforschungsinstitut EcoAustria hat in seiner aktuellen „Policy Note“ die Auswirkungen der Covid-19-Pandemie 2020/2021 auf den österreichischen Arbeitsmarkt untersucht. Dabei wurde die Frage diskutiert, ob Einstellungsförderungen, also die Subventionierung von neu geschaffenen Arbeitsplätzen, ein richtiges Instrument sein können, um den Arbeitsmarkt möglichst schnell und effektiv auf den Weg zum Vorkrisenniveau zurückzubringen.
Österreichs Wirtschaft brach im Jahr 2020 um 7,4 Prozent ein. Im Februar 2021 waren mehr als 500.000 Personen als arbeitslos registriert oder in Schulung. Der Sommer des vergangenen Jahres hat während einer kurzen Phase der Öffnungen in Österreich aber auch gezeigt, dass der Arbeitsmarkt grundsätzlich weiterhin funktioniert. Die Möglichkeit, durch Kurzarbeit Arbeitsplätze zu erhalten, wurde 2020 intensiv genutzt. Für die Zeit nach den restriktiven Kontaktbeschränkungen sollte die Kurzarbeit aber zurückgefahren bzw. von günstigeren und effektiveren Instrumenten abgelöst werden. Als die beiden primären Ziele sind hier die rasche Schaffung von neuen Arbeitsplätzen und die positive Gestaltung des Strukturwandels in Österreich zu nennen. Die vorliegende Policy Note beschreibt die vielfältigen internationalen Erfahrungen mit gezielten Einstellungsförderungen durch die öffentliche Hand und diskutiert bzw. liefert Hinweise, wie Subventionen für Neueinstellungen in Österreich ableitbar sind.
Einstellungsförderungen als geeignetes Instrument zur weiteren Gestaltung des Arbeitsmarkts
Die Analyse von EcoAustria zeigt, dass Einstellungsförderungen ein geeignetes Instrument zur weiteren Gestaltung des Arbeitsmarkts sein können. Die konkrete Ausgestaltung wird dabei über ihren tatsächlichen Erfolg in der Praxis entscheiden. „Um bestmöglich zu wirken und unerwünschte Nebenwirkungen zu vermeiden, bedarf es eines sehr gezielten Vorgehens und sorgfältiger Abwägung. So legen internationale Erfahrungen nahe, dass Einstellungsförderungen dann effektiver sind, wenn sie zeitlich befristet sind und die Zielgruppe der Maßnahme nicht zu sehr eingeschränkt, sondern tendenziell breiter gefasst ist“, betont EcoAustria-Direktorin Monika Köppl-Turyna.
Kurzarbeit wirkt längerfristig strukturkonservierend
Solange Schließungen und restriktive Maßnahmen der Kontaktreduzierung im Zuge der Covid-19-Pandemie aufrechtbleiben, wird die Kurzarbeit in Österreich weiterhin ein wichtiges Instrument sein. Können diese Maßnahmen jedoch zurückgenommen werden, sollte die Kurzarbeit schrittweise zurückgefahren und durch andere Instrumente ergänzt oder ersetzt werden. Denn dann wird aus der zunächst zu Recht eingesetzten Hilfe für Unternehmen und Arbeitnehmer:innen ein vergleichsweise kostenintensives Instrument, das kaum mehr Anreiz bietet, den Arbeitsumfang wieder zurück auf „Normalmaß“ zu heben. Die Kurzarbeit wirkt dann zudem strukturkonservierend, wenn sie weiterhin Arbeitsplätze schützt, die auch mittel- und längerfristig nicht mehr sinnvoll aufrechterhalten werden können.
Die vorliegende Analyse zeigt, dass sich der Arbeitsmarkt im Sommer 2020, als sich die pandemische Situation verbessert hatte und viele harte Restriktionen zurückgenommen wurden, spürbar erholt hat. Die Zahl der Arbeitslosen hat in den Sommermonaten u. a. durch zusätzliche Neu- und Wiedereinstellungen abgenommen und auch die Inanspruchnahme der Kurzarbeit ist deutlich zurückgegangen. Dies gibt Anlass zu der Hoffnung, dass der Arbeitsmarkt in größeren Teilen weiterhin funktionsfähig ist und sich die Lage teilweise wieder entspannen wird, wenn die gesundheitliche Gefährdung weitgehend gebannt ist. Dies allein wird jedoch nicht ausreichen, um den Arbeitsmarkt wieder in den Vorkrisenmodus zu bringen. Unter anderem deshalb, weil die Nachfrage in einigen Bereichen weiterhin gedämpft sein wird und Unternehmen mit den Folgen der Krise zu kämpfen haben.
Einstellungsförderungen subventionieren Neueinstellungen durch Befreiung von Lohnnebenkosten
Relativ zu normalen Zeiten wird es dann noch entscheidender sein, die Beschäftigungsaufnahme zu stärken und so eine Verfestigung der Arbeitslosigkeit zu dämpfen. „Einstellungsförderungen subventionieren Neueinstellungen. Beispielsweise durch eine zeitlich befristete – vollumfängliche oder auch nur teilweise - Befreiung von Lohnnebenkosten. Internationale Erfahrungen legen nahe, dass mit Bedacht gewählte Einstellungsförderungen dazu beitragen können, den Beschäftigungsaufschwung unmittelbar nach einem wirtschaftlichen Einbruch und damit in Zeiten hoher Arbeitslosenzahlen zu steigern“, so Köppl-Turyna.
Manche Formen dürften positiver wirken
Zum einen sollte das Instrument zeitlich befristet aufgesetzt sein, weil das die Kosteneffektivität erhöht. Zum anderen empfiehlt es sich, die Zielgruppe der Maßnahme nicht zu sehr (etwa auf besonders beeinträchtigte Personen) zu beschränken, sondern auf breiterer Basis (etwa alle Arbeitslosen) zu fördern, weil dann allfällige Stigmatisierungseffekte eine geringere Rolle spielen. In Bezug auf die Restriktivität der Kriterien gilt es, das richtige Maß zu finden.
Zu strenge Kriterien können die administrativen Kosten für Unternehmen und die öffentliche Hand erhöhen und damit die Inanspruchnahme des Instruments stark beeinträchtigen. Allzu frei gestaltete Kriterien hingegen können unerwünschte Mitnahme- oder Verdrängungseffekte erhöhen.
Zeitpunkt der Umsetzung entscheidend für ihren Erfolg
Eine zu späte Umsetzung erhöht die Gefahr, dass sich die Arbeitslosigkeit verfestigt. Eine zu frühe Umsetzung wiederum impliziert, dass viele Neueinstellungen gefördert werden, die auch ohne die Maßnahme stattfinden würden, die Mitnahmeeffekte also höher sind. Die Maßnahme sollte deshalb erst kurz vor ihrem Inkrafttreten beschlossen und bekanntgegeben werden. Wenn nämlich Unternehmen die Einführung antizipieren, werden manche vielleicht längst geplante Einstellungen noch zurückgehalten oder wieder zurückgefahren und erst dann umgesetzt, wenn das Unternehmen auch eine Subvention dafür erwarten darf. Dies würde nur die Kosten, nicht aber die positiven Beschäftigungseffekte der Maßnahme erhöhen.
Vergleichsweise kosteneffektiv
„Insgesamt legen die Erfahrungen nahe, dass Einstellungsförderungen vergleichsweise kosteneffektiv sein können. Zwar treten auch hier Mitnahmeeffekte auf, sie sind aber oft geringer als bei anderen Maßnahmen“, resümiert Köppl-Turyna. Die Kosten der Maßnahme fallen außerdem netto geringer aus, weil die zusätzlichen Beschäftigungseffekte die öffentlichen Einnahmen (etwa aus Sozialversicherungsbeiträgen und der Einkommensteuer) erhöhen und eine Reduktion der Arbeitslosigkeit die Ausgaben für Arbeitslosenunterstützung reduziert. Damit kann sich die Maßnahme zum Teil selbst finanzieren.
Duale Aus- bzw. Weiterbildung für Menschen im Haupterwerbsalter
Einstellungsförderungen können den Beschäftigungsaufbau also unterstützen, aber auch andere Instrumente sollten nicht aus dem Blickfeld geraten: Manche Arbeitsplätze werden wohl auch nach Überwindung der Corona-Pandemie nicht mehr sinnvoll aufrechterhalten werden können. In anderen Bereichen hingegen wird die Nachfrage nach qualifizierten Fachkräften hoch sein. Zu diskutieren ist daher auch, inwieweit bereits bestehende Formen der dualen Aus- bzw. Weiterbildung ausgebaut und erweitert werden können – gerade auch für Menschen im Haupterwerbsalter. In einer mittel- und längerfristigen Betrachtung sollten zudem weitere Maßnahmen gesetzt werden, um die hohe Abgabenbelastung des Faktors Arbeit zu reduzieren und auf diese Weise Arbeitsangebot und -nachfrage sowie die Entwicklung der Einkommen der privaten Haushalte zu stärken. (BO)